政策分析 2025-09-04 11:34:39
- 城市:全國
- 發布時間:2025-09-04
- 報告類型:政策分析
- 發布機構:易居研究院
??8月29日國務院常務會議召開，研究在全國部分地區實施要素市場化配置綜合改革試點工作。此次明確“推進土地要素集約高效配置”。這是從國家發展戰略高度對土地資源利用方式作出的重要部署，尤其需要從統一大市場的角度進行深入理解。該提法本質上旨在充分發揮土地要素作用，特別是立足于統一大市場的框架，對土地要素進行合理分配并優化其流動效率，真正發揮對內循環機制的支持。
??一、統一大市場與土地要素的關聯性
??統一大市場的核心目標是打破行政分割和地方保護，實現商品、服務、資本、勞動力、技術、數據等要素的自由流動和優化配置。從土地要素來看，其總體邏輯為“土地要素自由流動→支持統一大市場建立→內循環機制形成”。要真正使土地要素流動起來，就需要關注其和統一大市場以及要素市場的關系。
??相比其他要素，土地要素具有一些特殊性。一是土地的“基礎性”角色。土地是產業落地、基礎設施建設和人口集聚的載體，其配置方式決定了資本、勞動力等要素的集聚方向和效率。唯有解決土地要素的流動性問題，其他要素的自由流動才有真正的載體。二是土地要素具有不動產屬性。因此更需要完善的機制來保障其流動性。當前最典型的問題是區域分割。土地指標跨區域調配受限，導致經濟發達地區“地少價高”、欠發達地區“地多閑置”，阻礙了產業梯度轉移和區域協調發展。同樣農村和城市的土地市場因缺乏統一大市場的支持而處于分割狀態。
??因此，從統一大市場的角度看，通過土地要素的集約高效配置，可以打破行政邊界對資源流動的約束，促進要素向高效率領域集聚，形成全國范圍內的資源優化配置格局。反過來其將真正有助于統一大市場中其他要素的流動和配置。
??二、從多維度市場角度理解土地要素的配置工作
??1、區域市場視角
??行政壁壘和區域發展不平衡導致土地要素流動出現斷層。傳統土地管理以行政區劃為單位，指標分配與區域發展需求脫節，導致“經濟發達地區缺地、欠發達地區土地閑置”的結構性矛盾。改革方向非常清晰，即要逐步建立全國性或區域性土地指標交易平臺，允許欠發達地區通過轉讓閑置建設用地指標獲取財政收益，同時滿足發達地區產業擴張需求。此前如重慶的“地票制度”已探索跨區域土地指標交易，為全國提供了經驗。又比如說建設用地指標調劑工作和耕地復墾相結合，這都體現了土地市場朝著統一大市場建設方向前進的導向?？傮w上通過市場化手段和創新模式，可以實現土地資源全國統籌，消除行政分割對要素流動的阻礙。
??2、增量存量視角
??從增量與存量的角度看，土地要素市場也存在割裂現象，影響了其配置的工作。隨著最近兩年“嚴控增量、優化存量、提高質量”政策的提出，各地應從更統一的市場角度理解土地增量和存量概念，加快兩個市場的鏈接和融合。例如，存量土地收購后最終會進入土地二次競拍過程，即是對增量市場的重要補充。
??具體來看，從增量與存量的維度分析，土地要素市場長期存在結構性割裂問題，進一步制約了統一大市場的形成。增量土地（通過征地、農轉用等新增的建設用地）與存量土地（已供應但未充分利用或低效利用的土地，如閑置工業用地、低效商業地產）過去分屬不同管理邏輯。增量土地依賴政府年度計劃指標分配，存在“總量控制、區域平衡”的行政約束。而存量土地則分散于市場主體手中，其盤活依賴地方政府的自主決策，缺乏全國層面的統籌機制。這種割裂導致兩個市場“各自為政”——增量土地因指標限制供應緊張，推高地價；存量土地因退出機制不暢長期閑置，造成資源浪費。
??“嚴控增量、優化存量、提高質量”的政策導向，對于土地要素建立統一大市場是有啟發的。其本質上是要打破增量與存量市場的壁壘，從全國統一大市場的高度重構土地資源配置邏輯。尤其是要做好增量與存量的動態平衡工作，通過嚴控增量倒逼地方政府和企業優先盤活存量土地，減少對新增指標的依賴。這項工作各地已經在積極推進。例如，將存量土地盤活效率納入地方政府考核，或允許地方通過存量土地復墾產生新增指標，以更好支持增量用地的有關工作，并形成“增量-存量”的聯動機制。
??三、土地要素高效配置對行業發展的意義
??1、提升土地管理效率，降低用地成本
??當前土地審批流程繁瑣、行政成本高等導致企業用地成本高，抑制了市場活力。而在統一大市場的標準下，有關流程將更加便捷化，尤其是可以和其他平臺如不動產登記、稅務系統等進行聯結，真正促進審批等有關事項的高效化。各地將建立更高效和標準的用地體系，通過簡化審批流程，推行“標準地”改革（明確投資強度、稅收等指標后出讓土地），縮短企業拿地周期，優化營商環境。同時，也會更好完善土地二級市場，允許企業通過轉讓、租賃等方式靈活調整用地需求，降低閑置率。這些標準和工作或可在城市群都市圈等層面實施，并結合新一輪發展進行創新?？傮w上，統一大市場的建設和土地要素統一大市場的建設，都將真正降低行政成本，從源頭上降低土地要素的流動成本，持續提升配置效率。
??2、發揮土地對各產業的支持作用
??目前土地要素的工作需要與各類實體經濟和產業發展緊密結合。最近兩年，各地加快了閑置工業用地的盤活力度，本質上體現了土地要素流動對產業發展的支持。此類土地在傳統模式下盤活的積極性不高，但立足于新產業訴求，包括工業上樓的模式，提高了盤活的積極性，也真正體現對產業發展的用地支持。
??通過此類工作，也將優化空間布局，促進產業的協同發展。地方保護主義導致產業同質化競爭，土地資源被低效占用（如重復建設產業園）。用地制度創新和土地要素的市場化流動，將在市場定價規則下，根據全國產業鏈分工需求，引導土地向戰略性新興產業、高端制造業集中，避免低水平重復建設。包括長三角、粵港澳地區通過“飛地經濟”模式等，體現了土地跨區域合作開發的導向，其有助于推動產業集群化，并形成全國范圍內的產業鏈協同網絡。
中國城市住房價格288指數
(2023-02)1571.9點
- 0.13%
- -0.91%
| 日期 | 指數 | 環比 | 同比 |
|---|---|---|---|
| 2023.01 | 1569.9 | -0.97% | -0.14% |
| 2022.12 | 1572.1 | -0.92% | -0.11% |
| 2022.11 | 1573.9 | -0.12% | -1.08% |
| 2022.10 | 1575.8 | -0.20% | -1.01% |
| 2022.09 | 1579.0 | -0.02% | -0.87% |
| 2022.08 | 1579.3 | -0.04% | -0.62% |
